Processo Administrativo Fiscal: Melhorar e Unificar a Legislação sobre os Procedimentos?

O Processo Administrativo Fiscal (“PAF”) é um importante campo de debate entre contribuintes e julgadores acerca da correta aplicação das normas tributárias. Teoricamente, por serem compostos apenas de especialistas tributários, os tribunais administrativos tenderiam a dar uma resposta mais qualificada do que o próprio Poder Judiciário em relação às regras de tributação.

Nesse contexto, o PAF deveria respeitar, idealmente, três funcionalidades: (i) constituir uma esfera compreensível e eficiente para que o contribuinte possa se defender de possíveis autuações indevidas; (ii) uniformizar, de forma transparente, o entendimento das autoridades administrativas acerca da aplicação das normas tributárias; e (iii) permitir um julgamento célere e fundamentado por parte das diversas autoridades julgadoras.

Ocorre, entretanto, que por algumas peculiaridades estruturais, os PAFs das três esferas federativas (União, Estados e Municípios) não se prestam plenamente a atender os objetivos acima discriminados. Observe-se, ainda, que a própria lei do PAF paulista (Lei 13.457/09) dispôs, como requisito de validade, o atendimento aos princípios da publicidade, economia, motivação, celeridade, contraditório e da ampla defesa. Entretanto, tais princípios são continuamente desrespeitados pela própria estrutura atual do contencioso administrativo fiscal.

Quanto ao princípio da publicidade, faltam, especialmente na esfera estadual, mecanismos de disponibilização dos acórdãos julgados nos diversos Conselhos de Contribuintes. Sem um mecanismo eletrônico fácil e rápido para a consulta de acórdãos os contribuintes são prejudicados inclusive na sua possibilidade de defesa, uma vez que não são capazes de verificar qual é o entendimento do tribunal sobre determinada matéria.

O princípio da celeridade compõe outra grave preocupação, principalmente na esfera federal. A pesquisa do NEF de 2009 demonstrou que, em média, a conclusão de um processo no PAF federal demora 5 (cinco) anos, prazo inaceitável para quem pode inclusive passar pelas mesmas discussões na esfera judicial.

Outra discussão importante refere-se ao princípio da motivação. Muitos contribuintes queixam-se da falta de clareza nos Autos de Infração acerca da irregularidade cometida. Isto é, apesar da suposta norma infringida e dos fatos estarem declarados, muitas vezes é difícil fazer a subsunção da norma relacionada ao fato.

Para efetivar os princípios acima descritos, algumas medidas poderiam ser pensadas. Em primeiro lugar, seria conveniente unificar as diversas legislações sobre os procedimentos do PAF, juntando as principais regras em um único diploma fácil e compreensível para contribuinte e julgador. Ademais, seria necessário, nesta nova legislação, prever algumas medidas como a obrigatoriedade da disponibilização dos acórdãos por meios eletrônicos, bem como a criação de um campo de interpretação nos Autos de Infração, em que o fiscal explique por que a norma especificada se relaciona com os fatos descritos. Por fim, a criação do PAF eletrônico deve ser agilizada, de forma a atender ao princípio da celeridade.

A partir dos elementos acima trazidos, conclui-se pela conveniência e viabilidade de uma proposta de alteração do PAF que não apenas unifique as regras das três esferas administrativas relativas ao procedimento, como também promova alterações e inclusões legislativas que tornem o processo mais célere e eficiente, corrigindo falhas estruturais que devem ser alteradas se o princípio da cidadania fiscal - bem como a busca por um menor custo empresarial -, são objetivos a serem perseguidos.

Por: Dalton Yoshio Hirata (aluno do 5º ano do DireitoGV e pesquisador do NEF)

Um Dividendo Tributário

Como a carga tributária brasileira atingou níveis comparáveis à média dos países da OCDE e muito superiores aos níveis de países emergentes e da América Latina,[i] há muitas propostas para sua redução. Já que o setor público brasileiro registra déficits crônicos em suas contas fiscais, muitas das propostas de redução da carga tributária sugerem uma redução do gasto público para viabilizar o ansiado alívio tributário.

Esta nota procura demonstrar que uma redução da carga tributária é possível sem redução do gasto público – e até com aumento moderado dos gastos e da receita tributária. O que é preciso é que, com a economia em crescimento, a receita tributária cresça a uma velocidade menor que o valor da produção de bens e serviços (PIB). Como a arrecadação tributária cresce com o PIB, poder-se-ia utilizar parte desse aumento vegetativo para reduzir as alíquotas de impostos gerais ou para eliminar os impostos que causem mais distorções ao funcionamento da economia. Ou ainda para reduzir aqueles impostos que afetam negativamente a competitividade. A essa atenuação do ônus tributário chamamos dividendo tributário para indicar uma política em que o acréscimo de arrecadação, fruto da maior eficiência da máquina arrecadatória (benefeciária da automação) e do alargamento da base tributária (via incorporação gradual do setor informal da economia), reverteria em parte em benefício dos contribuintes que vinham suportando um ônus tributário elevado. Ou seja, se redistribuiria aos contribuintes parte do excesso de arrecadação. Tudo dentro do princípio de que onde todos pagam, todos pagam menos.

A seguir, com a ajuda de álgebra simples, apresenta-se a idéia de dividendo tributário de maneira mais precisa.

Define-se carga tributária (c) como a relação entre o total de impostos arrecadados pelos três níveis de governo (R) e o produto interno bruto da economia (Y):

A receita tributária R de qualquer imposto, por sua vez, corresponde à alíquota média ou efetiva (t) multiplicada pela base tributária correspondente (B’):

R = tB´

Convém distinguir entre a base tributária original e suas ampliações ou reduções por ação legislativa. Para isso, chamamos de B a base tributária definida no início do imposto, ou do período anual de análise, e suas modificações (M). Definamos M como um coeficiente, que toma valor B = 1 quando não ocorrem variações da base legal, B > 1 quando a base foi ampliada e B <>uando a base foi reduzida (por disposição legal):

B' = B M

Substituindo esta igualdade na equação anterior,

R = t B M

e de novo substituindo na definicação de carta tributária, temos:

Como o conceito de dividendo tributário surge de um processo dinâmico de evolução da carga tributária, convêm expressar a expressão de carga tributária acima em termos de variação proporcional. Para isso definamos o operador genérico de mudança proporcional em uma variável

Em seguida, expandamos a fórmula da carga tributária em uma equação diferencial de primeira ordem, utilizando o operador acima e desprezando os efeitos de segunda ordem. Obtemos:

Finalmente, definamos a elasticidade da base tributária em relação ao PIB como a relação entre a variação relativa entre essas magnitudes:

A elasticidade é uma medida da resposta da receita tributária a variações no PIB. A elasticidade assume valor 1 quando a receita tributária cresce na mesma proporção do PIB.

Substituindo na equação anterior, temos a fórmula final que nos interessa:

Ela expressa o fato de que a mudança na carga tributária resulta de mudanças nas alíquotas do imposto (variável de política), em mudanças na base legal dos impostos (variável de política) e em mudanças no PIB ponderados pela variação da elasticidade impostos (relação econômica independente de políticas) em relação à unidade.[ii]

Na ausência de mudanças legislativas nas alíquota e na base do imposto, isto é,, variações na carga tributária dependem de variações no PIB e na elasticidade-renda da receita. Numa economia em crescimento com incorporação gradual do setor informal, essa elasticidade tende a assumir valor superior a 1. Nessas condições, a carga tributária cresce automaticamente e independentemente de mudanças legislativas.[iii] Uma parte desse impulso arrecadatório poderia ser devolvido à sociedade através de uma redução da alíquota mesmo que a carga tributária continue a crescer (em proporção menor que sem a redução de alíquota). O “pagamento” desse dividendo tributário, pode realizar-se, portanto, com uma carga tributária estacionária ou até mesmo crescente. Pagar o dividendo tributário seria uma maneira de o estado compartilhar com a sociedade, que paga os impostos e sustenta a máquina estatal, os ganhos de produtividade decorrentes de melhorias tecnológicas na arrecadação, a ampliação da base tributária decorrente de uma maior formalização da economia e uma atitude mais positiva do contribuinte em prol do pagamento dos impostos.

O dividendo tributário é, assim, tanto uma retribuição ao universo de contribuintes como um forte incentivo ao cumprimento das obrigações tributárias remanescentes. Constitui-se, ainda, numa prática de democracia e participação cidadã.

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[i] A carga tributária brasileira, segundo estimativas da Receita Federal, foi de 34,7% no triênio 2007-2009. Nos países da OCDE a carga tributária média foi de 36% em 2007, enquanto a média na América Latina foi de 20% em 2006. Nos países que formal o grupo BRIC a carga tributária foi, em 2009, de 17,5% na China, 17,3% na Índia e 25,5% na Rússia.

[ii] Não são considerados os efeitos-interação ou de segunda ordem.

[iii] Rodrigues (1999) estimou em 1,15 a elasticidade média do sistema tributário brasileiro e em 1,32 a elasticidade do grupo de impostos ao consumo (ICMS, II, PIS, COFINS). Segundo essa estimativa, um crescimento de 1% do PIB—sem nenhuma mudança legislativa—resulta em crescimento de 1,5% na receita tributária.

Referência

Rodrigues, Jefferson J. (1999), Elasticidade-PIB de longo prazo da receita tributária no Brasil : Abordagem do índice de Divisia: Evidências empíricas no período 1975-1997, Tese de mestrado, Departamento de Economia da Universidade de Brasilia.

Por: Isaias Coelho (Pesquisador Sênior do NEF)

Cálculo do ICMS “por dentro”: prática ultrafiscalista?

O cálculo do imposto como porcentagem do valor da propriedade ou dos bens transacionados, método chamado de ad valorem, é tão antigo quanto o Império Romano. O que não é antigo é a prática de incluir o imposto na sua própria base, portanto cobrar imposto sobre imposto como se faz com o ICMS. Esta prática, chamada popularmente de cálculo “por dentro”, foi introduzida na criação do ICM (precursor do ICMS) em 1966.

Um exemplo: Suponha a venda de um artigo por 100 reais (antes de calcular o imposto) e um imposto de 18%. Pelo método tradicional ou “por fora”, o imposto é calculado com o uso da fórmula simples seguinte:

Imposto = 18% x R$100,00 = R$ 18,00.

Já no método de cálculo “por dentro”, do ICMS, o imposto é calculado como segue:

Imposto = 18% x (R$100,00 + Imposto) = R$ 21,95 (aproximadamente).

A inclusão do imposto na sua própria base de cálculo é equivalente a adotar uma alíquota efetiva majorada, no exemplo 21,95% ao invés da alíquota nominal de 18%.[1]

A modalidade de cálculo “por dentro” viola a regra de transparência na tributação e, possivelmente, constitui um engano ao contribuinte, já que poucos se darão conta que a alíquota declarada não é a que se aplica de fato. O cálculo do imposto “por dentro” ofende a consciência tributária e de razoabilidade do cidadão comum e tem sido repelido por todos os sistemas tributários do mundo à exceção do Brasil.[2]

Como os maus exemplos prosperam, o cálculo do imposto por dentro acabou por contaminar também a Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), que são ambas cobradas “por dentro” sobre produtos importados e sobre o consumo de energia e telefonia, isto é, sobre uma base que inclui a própria contribuição.

Mas a escalada fiscal não para aí. No caso de energia e telefonia, o PIS é calculado, além do valor da transação subjacente, sobre o valor da COFINS, do ICMS e do próprio PIS. A COFINS é calculada também sobre o PIS, o ICMS e a própria COFINS. E é claro que o ICMS, para não ficar para trás, inclui na sua base os três (PIS, COFINS e ICMS).

A maximização da arrecadação tributária através da inclusão de vários tributos na base de cálculo, ademais da complexidade e falta de transparência, gera um efeito perverso nas finanças públicas: por exemplo, se houver necessidade—para cobrir gastos da seguridade social--de aumentar a alíquota do PIS ou do COFINS, automaticamente se estará aumentando a tributação do ICMS, imposto que tem outra razão de ser e outro poder tributante!

Uma reforma tributária de substância que venha a ser feita no Brasil deveria melhorar o sistema tributário dando-lhe mais transparência e visibilidade, com o que também se promoveria maior justiça fiscal e responsabilidade política (accountability) dos governantes. Para atingir esse desiderato é necessário eliminar a prática de calcular impostos “por dentro” como se faz com o ICMS, o PIS e o COFINS.

Referências:

Bird, Richard M., “Policy Forum: Visibility and Accountability—Is Tax-Inclusive Pricing a Good Thing?”, Canadian Tax Journal / Revue Fiscale Canadienne (2010) vol. 58, nº 1, 1-14

Millar, W. Jack, “Policy Forum: The Case for Maintaining Tax-Exclusive Pricing”, Canadian Tax Journal / Revue Fiscale Canadienne (2010) vol. 58, nº 1, 1-9

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[1] Denotando por t a alíquota convencional ou por fora e por t’ a alíquota do ICMS ou por dentro, as duas alíquotas estão relacionadas pela fórmula t = 1/(1-t’). Isto significa que acréscimos constantes (lineares) na alíquota t’ resultam em acréscimos exponenciais (mais que proporcionais) na alíquota t. Assim, enquanto a alíquota normal por fora t = 21,95% é 22% maior que a correspondente alíquota por dentro t’ = 18%, a alíquota por fora incidente sobre energia elétrica (t = 33,33%) é 1/3 maior que a correspondente alíquota nominal por dentro t’ = 25%. Portanto, a tributação por dentro se torna progressivamente gravosa para produtos sujeitos a alíquotas mais elevadas.

[2] A reforma tributária de 1986 da Bolívia copiou o sistema brasileiro de cálculo “por dentro”. O sistema boliviano, porém, tem o atenuante de que o imposto assim cobrado pode ser recuperado pelos contribuintes individuais como crédito contra o imposto de renda sobre o trabalho assalariado.

Por: Isaias Coelho (pesquisador sênior do NEF)

Complicando o Imposto de Renda: Tributação da Renda Fixa

Presentemente, o imposto de renda é cobrado na fonte sobre rendimentos obtidos por pessoas fisicas em aplicações de renda fixa (exemplo: depósitos a prazo fixo) ou de renda variável (exemplo: fundos de investimento) a alíquotas decrescentes com o prazo de aplicação: 22,5% para aplicações de até 6 meses, 20% entre 6 meses e 1 ano, 17,5% entre 1 e 2 anos e 15% para aplicações superiores a 2 anos (Lei 11.033/2004, art. 1º). Porque esse escalonamento de alíquotas? Seria para premiar os poupadores de longo prazo, tratando-se mais favoravelmente que os “especuladores” de curto prazo? Seria para alongar a estrutura de vencimentos dos títulos públicos e privados, dando mais estabilidade ao mercado de capitais? Nesta nota me proponho a demonstrar que a diferenciação de alíquotas não atende a nenhum desses objetivos e só consegue aumentar a complexidade e custos do sistema tributário.

Um pouco de história. A tributação degressiva dos juros e outros rendimentos de capital data de 1968, quando o Decreto-lei 403 criou 7 alíquotas de imposto variando de 10 a 4% do conforme o prazo de emissão do título. Em reconhecimento da total inocuidade desse critério—já que um título de longo prazo podia trocar de mãos a intervalos curtos—o governo, em 1989, passou a considerar, ao invés do prazo de emissão, o prazo da operação (Lei 7.751), embora reduzisse o número de alíquotas a duas (8% para aplicações de até 90 dias e de 5% para aplicações de prazos maiores). A relação inversa entre alíquota e prazo da operação, no entanto, continuou até o fim de 1991, já que a partir de 1/1/1992 adotou-se a alíquota uniforme de 30% sobre o rendimento real (isto é, rendimento total menos correção monetária). Mais tarde, em razão dos vários planos econômicos, fez-se a tributação ora sobre o rendimento nominal ora sobre o rendimento real, mas sempre com alíquota uniforme. Até que no final de 2004, com vigência em 1/1/2005, retorna-se ao velho esquema de múltiplas alíquotas descritas acima.[1]

Resolvendo um problema que não existe. Investidores grandes e pequenos buscam no mercado investimentos que melhor correspondam às suas preferências de liquidez, rentabilidade e segurança. Não é necessário que o governo direcione seu comportamento nem puna ou recompense por desvio ou aderência a comportamento que os políticos desejam que eles tenham. O governo somente deveria intrometer-se nas preferências dos consumidores ou investidores quando haja uma externalidade a corrigir (por exemplo: o fumar—por causar danos ao fumante e ao resto da sociedade—deve ser desencorajado através de tributação elevada dos cigarros). O mercado de capitais se incumbe de remunerar melhor o sacrifício de liquidez resultante de aplicações de maior prazo. Com o crescimento de um mercado secundário, papéis de longo prazo se tornam negociáveis em curto prazo, reduzindo a importância dessas distinções. Por exemplo, muitas pessoas compram Notas do Tesouro Nacional que vencem em 2024, não porque pretendam esperar resgatá-las no vencimento mas porque podem transformá-las em dinheiro a qualquer momento através de mecanismos (liquidez) existentes no mercado. Achar que o sistema tributário deva prover “incentivos” para direcionar o comportamento do investidor é não acreditar que o mercado possa desempenhar esse papel e, mais, que o governo sabe melhor do que os cidadãos o que lhes convém.

Mesmo sem recorrer a esses princípios gerais de economia financeira moderna, uma estrutura de alíquotas decrescentes com o tempo de aplicação é desaconselhável pelos oito motivos seguintes.

1. A estrutura de alíquotas diferenciadas provoca um efeito-trancamento (na literatura internacional, lock-in efect) pelo qual o investidor acaba tomando decisões subótimas ao postergar a venda de um ativo até o momento em que o tratamento tributário muda. Assim, se se desejasse resgatar um fundo decorridos 10 meses da aplicação, talvez seja vantajoso tomar um empréstimo por dois meses até que a alíquota do imposto caia de 20 para 17,5%. Ou simplesmente sofrer o aperto financeiro por dois meses com o mesmo propósito. A espera só prejudica o investidor e em nada beneficia as demais pessoas.

2. A estrutura da taxa de juros e outras remunerações de ativos financeiros naturalmente se abre para tomar em conta risco, liquidez, rentabilidade nominal, volume etc. sem nenhuma necessidade de intervenção do governo—pelo contrário, a ação do governo, exceto por uma regulação criteriosa, só atrapalha. Introduzir uma variável a mais (a escala de alíquotas declinantes com o tempo de aplicação) dificulta a precificação dos ativos e por essa via dificulta o desenvolvimento dos mercados, especialmente os mercados secundários.

3. Cobrar menos imposto de quem retém o investimento por prazo mais longo é regressivo e injusto, porque as pessoas de menos posses são aquelas com maior probabilidade de necessitar liquidar a aplicação, em vista de dificuldades financeiras, antes do prazo estabelecido para gozo da isenção ou redução de alíquota. Os grandes investidores, ao contrário, têm uma carteira mais diversificada e podem vender aqueles papéis em que a redução de alíquota já tenha ocorrido.

4. A diferenciação de alíquotas é também injusta porque são as pessoas mais ricas que têm mais possibilidade de fazer planejamento fiscal para conseguir mobilizar o investimento (por exemplo, através de empréstimo back-to-back com a aplicação) sem perder a redução de alíquota.

5. Não existe nenhuma base científica para a determinação da estrutura de alíquotas, que é invariavelmente feita no olhômetro. Basta ver a enorme variedade de estruturas de alíquotas (associadas a prazo de emissão ou aplicação) na história tributária brasileira recente. Nenhum estudo ou exposição de motivos explica como se chegou a tais alíquotas e prazos.

6. A prática de alíquotas diferenciadas para aplicações financeiras segundo o prazo de aplicação quase não existe em países com sistemas tributários considerados avançados.

7. A restrição, tributária ou não, à mobilização das aplicações pessoais antes de decorridos certos prazos só beneficia o banco ou instituição finaceira onde os recursos foram aplicados: pune-se com imposto mais alto o investidor que queira transferir seus recursos para outra instituição que ofereça melhores condições.

8. O uso de alíquota uniforme contribuiria para a simplificação do sistema tributário, com benefícios para os contribuintes, as instituições financeiras e também o fisco.

(1) Uma descrição da evolução do imposto de renda sobre títulos de renda fixa e variável é feita na excelente obra de Noé Winkler, Imposto de Renda (Rio de Janeiro: Editora Forense, 2002).

Por: Isaias Coelho (Pesquisador Sênior do NEF)

Substituição Tributária, Incidência Monofásica, ou Substituição Monofásica da Incidência Tributária?

O regime de “substituição tributária” (“para frente” ou “progressiva”) significa, econômica e juridicamente, a cobrança do tributo no início da cadeia de produção de determinado bem, por valor que equivalha, na medida do possível, o quantum que seria devido em todas as etapas somadas. Há três formas de cobrar a contribuição por esse regime: por estipulação (i) de base de cálculo majorada, (ii) de valor final do bem determinado previamente, (iii) de alíquota superior àquela devida por etapa produtiva. Neste regime, o denominado “substituto” recolhe o tributo devido pelas suas operações e pelas subsequentes, que serão realizadas pelos denominados “substituídos”. Nesta sistemática, além do tributo devido pelo fato jurídico-tributário realizado, o contribuinte, na condição de substituto, também constitui o fato jurídico-tributário “presuntivo”, tendo em vista a “presunção legal” de realização das operações posteriores, realizadas pelos substituídos. Começou a ser utilizado no ICMS e passou, progressivamente, a outros tributos, como o PIS e a COFINS.

O regime de substituição tributária foi constitucionalizado com a inserção do §7º no artigo 150, da Constituição, por meio da Emenda Constitucional n. 3/93. Foi objeto de questionamento no Supremo Tribunal Federal em um caso que tratava de sua utilização como regime de incidência para o ICMS. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.851 argumentou que este regime seria a “redução, a um só tempo, da máquina fiscal e da evasão fiscal a dimensões mínimas, propiciando, portanto, maior comodidade, economia, eficiência e celeridade às atividades de tributação e arrecadação”⁽¹⁾.

Esse regime diferencia-se do regime de “incidência monofásica” somente quanto ao arquétipo jurídico. Neste último não há o “recolhimento antecipado pelo substituto”. Os efeitos econômicos são os mesmos. Na incidência monofásica também há a concentração da tributação nas fases iniciais de circulação de bens (produção ou importação), fixando-se alíquotas superiores àquelas previstas ordinariamente para a receita bruta decorrente das demais atividades. Concentrando-se a tributação, com alíquotas superiores, na produção e na importação de determinados produtos, as fases posteriores de comercialização podem ser desoneradas, legalmente, pela não-incidência, pela isenção ou pela alíquota zero.

E quais as vantagens e desvantagens desses modelos? O regime de incidência monofásica, sob o ponto de vista jurídico, é mais vantajoso que o regime de substituição tributária, pois naquele deixa-se de lado todas as questões controversas decorrentes da presunção dos fatos jurídico-tributários futuros, argumento central nos questionamentos acerca da substituição tributária. Economicamente, como dissemos, não há diferença. Na prática, questões sobre a responsabilidade pelo recolhimento do tributo em caso de não-pagamento também parecem-nos mais claras quando se fala da incidência monofásica, porque há somente um contribuinte, diferentemente da substituição tributária (na qual tem-se, ao menos, dois contribuintes “à disposição” do Fisco: o substituto e o substituído).

Por fim, é interessante observar os fundamentos adotados pelo Ministro Ilmar Galvão para julgar constitucional o regime de substituição tributária, fundamentos que se aplicam plenamente ao caso de incidência monofásica. Segundo o Ministro, esse regime tem por contribuintes substituídos uma infinidade de revendedores de produtos, o que dificulta e onera a fiscalização. Além disso, argumentou que, na prática, trata-se de regime a que somente estão submetidos produtos com preço de revenda final previamente fixado pelo fabricante ou importador, como é o caso de veículos e cigarros, por isso só eventualmente verificar-se-iam excessos na tributação⁽²⁾.Será que essa afirmação, feita em 2002, ainda prevalece? Ou vivemos, hoje, como sempre nos lembra o Prof. Fernando Rezende, sob o império de um novo Princípio, o princípio da comodidade tributária?⁽³⁾

(1) BRASIL. Supremo Tribunal Federal n. 1.851. Ementa da Ação Direta de Inconstitucionalidade (2002).

(2) BRASIL. Supremo Tribunal Federal n. 1.851. Ementa da Ação Direta de Inconstitucionalidade (2002, p. 15, 18)

(3)“A proliferação de regimes simplificados de arrecadação ocorreu à sombra de um novo “princípio” tributário, o da comodidade, pelo qual o melhor imposto é o mais fácil de arrecadar. Por ele, o sistema tributário pode ser revestido de uma capa aparentemente moderna, mas estabelecem-se regras de cobrança que o desvirtuam, em prejuízo da competitividade da economia e da proteção do contribuinte” (destaques nossos). In: Integração Regional e Harmonização Tributária: a perspectiva brasileira. Disponível em: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=831634. Acesso em 20 de julho de 2010.

Por: Vanessa Canado (Coordenadora Executiva do NEF)

Há espaços para melhorar sem uma reforma profunda?

Muito se fala da necessidade de uma reforma tributária. Reforma para diminuir impostos. Reforma para simplificar o pagamento dos tributos. Reforma por justiça tributária. Reforma para quase tudo. E como fazer reformas? Ora, nada melhor do que mandar projetos de leis para serem discutidos, trabalhados, desvirtuados e, com sorte, votados. Na verdade, ainda melhor que projetos de lei são emendas constitucionais. Põe na Constituição que dá certo. Colocar na Constituição é a solução final.

Será que tudo só se resolve com canetas brasilienses? Será que mudanças nas estruturas administrativas também não são fundamentais? Mudar a forma como a Administração Tributária encara o contribuinte (e vice-versa) talvez seja mais importante do que novas leis que versem sobre isso ou aquilo.

Há muito espaço para melhorar a vida contribuinte sem que sejam necessárias reformas profundas ou idéias mirabolantes.

Que tal começar pela melhor integração e coordenação dos Fiscos? Sim, os fiscos estaduais podem conversar com os municipais e estes com o fisco federal. A criação de esferas de diálogo entre as administrações tributárias podem gerar economias para a sociedade, facilidade para os contribuintes e informações para os fiscos.

Já há experiências bastante promissoras no Brasil. As experiências do SIMPLES Nacional e do Encontro Nacional dos administradores Tributários (ENAT) atestam. O fundamental é que práticas como essas se disseminem, se aprofundem e façam parte das pautas de prioridades dos órgãos tributários.

A simplicidade para o contribuinte deve ser o fim último a ser alcançado, pois sobre ele já recai o ônus (nada leve) do pagamento dos tributos. Os órgãos fiscais devem, portanto, internalizar suas complexidades e solucioná-las, de forma a diminuir os gastos que os contribuintes assumem para a conformação dos tributos.

Por: André Lima (estudante do 5º ano do DireitoGV e pesquisador do NEF)

Rediscutindo a Folha de Salários

Um tema recorrente na agenda da reforma tributária é a diminuição da tributação sobre a folha de pagamentos. Não há dúvidas que este tipo de tributação gera sérias distorções na economia, além de efeitos colaterais perversos como o aumento da informalidade.

Sendo assim, este tema, a despeito de já possuir barbas brancas, possui grande relevância e deve ser tratado em qualquer discussão séria sobre reforma tributária. Mas tratar apenas de reforma tributária quando o assunto é encargos sobre a folha de pagamentos é bastante temerário.

Concomitantemente a uma reforma tributária é fundamental que haja as reformas trabalhista e previdenciária, para que se crie um ambiente em que os efeitos das reformas sejam efetivos e duradouros. É claro que o custo político de se fazer três reformas ao mesmo tempo é muito alto, praticamente inviável, mas o tema deve ser, ao menos, discutido de forma transparente.

E por que são necessárias reformas conjuntas? Sem reformas conjuntas, não se conseguirá equilíbrio entre despesas (na parte previdenciária) e receitas (na parte tributária). Por outro lado, sem a modernização das legislações trabalhistas, há uma série de entraves para o aumento da base de contribuintes, o que gera maior ônus para aqueles que contribuem.

Assim, quando o assunto for desoneração da folha de pagamentos, deve-se analisar a questão de forma global, tomando como base para a discussão o tripé arrecadação, gasto e base de contribuintes.

Por: André Lima (estudante do 5º ano do DireitoGV e pesquisador do NEF)

Algumas lições sobre competição tributária

Nos dias 31 de maio e 1º de Junho de 2010, a OCDE, juntamente com o Ministério das Finanças da Suíça, organizou, em Berna, um Seminário para discutir o tema da competição tributária entre entes subnacionais, contando com representantes de diversos países, como Bélgica, Brasil, Canadá, Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França, Itália, Japão e Suíça. (Link: http://www.oecd.org/document/34/0,3343,en_2649_35929024_45469346_1_1_1_1,00.html)

Das conclusões obtidas, podemos extrair algumas lições para o Brasil:

(i) Na grande maioria dos países analisados, a competição se dá no âmbito do imposto sobre a renda, seja para pessoa física ou para jurídica. Somente no caso do Brasil a competição é intensa em relação ao imposto sobre consumo (ICMS). Isso se explica ou porque a competência tributária para as transações interestaduais é do governo central ou porque nos casos em que é de competência dos entes subnacionais, adota-se o critério do destino absoluto;

(ii) a competição, em geral, se dá somente nas alíquotas, uma vez que na maioria dos países há uma harmonização das bases tributárias por regulamentação do Governo Central;

(iii) a adoção de mecanismos de equalização é adotada por grande parte dos países para reduzir os efeitos negativos da competição tributária. A equalização reduz, ex ante, os incentivos para que os entes subnacionais compitam, e equaliza, ex post, eventuais disparidades consideradas excessivas. No entanto, tais mecanismos se baseiam em critérios como a capacidade arrecadatória, as alíquotas médias, entre outros, diferentemente dos critérios irracionais e ultrapassados do Fundo de Participação dos Estados, cujas medidas foram até mesmo julgadas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal.

Enfim, sem dúvida a autonomia dos entes subnacionais e a competição tributária podem trazer impactos positivos à tributação. No entanto, deve ser acompanhada de um desenho institucional que possua mecanismos que assegurem que a competição se dê menos no âmbito dos impostos e mais na oferta de serviços públicos de qualidade, infra-estrutura, entre outros.

Por: Leonardo Alcantara Ribeiro (estudante do 5º ano do DireitoGV e pesquisador do NEF)

Devolvendo a complexidade tributária a quem a cria

Um dos problemas recorrentemente apontados em relação ao nosso Sistema Tributário é a questão da Guerra Fiscal e do complexo Pacto Federativo Brasileiro. Como sabemos, os mecanismos institucionais de combate à Guerra Fiscal têm se mostrado ineficazes, de modo que os Estados concedem os incentivos que bem entendem, à revelia do CONFAZ e do disposto na LC 24/75. Por outro lado, os outros Estados procuram desenvolver meios de repressão, como a glosa dos créditos fiscais deles decorrentes. O maior prejudicado nessa história é o contribuinte, que crê na legalidade dos incentivos concedidos e depois sofre com a repressão por parte dos outros membros da Federação.

Não é de surpreender, portanto, que nada seja feito em relação aos problemas da Guerra Fiscal. Isso tendo em vista que quem arca com o ônus é o contribuinte, que além do ônus da tributação, ainda sofre com a complexidade gerada pelo distorcido sistema federativo brasileiro.

Nesse sentido, a Suprema Corte norte-americana traz um exemplo de como encarar cenários deste tipo. Em decisão proferida no caso Quill Corp. VS. North Dakota, a Corte Constitucional determinou que os “remote sellers" (vendedores que utilizam internet, serviços postais, entre outros) são isentos de recolher o “Sales and use tax” para vendas em Estados em que não possuam presença física, uma vez que não há nexo substancial nesta relação e que não seria razoável que conheçam todas as legislações de todos os Estados e municipalidades para os quais eles vendem. Enquanto o Congresso não regular como se dará o comércio interestadual neste tipo de situação, de modo que se torne razoável a exigência do imposto para este tipo de contribuinte, os Estados não poderão cobrá-lo.

Com o aumento substancial de vendas por internet, bilhões de dólares não têm sido recolhidos por força dessa postura da Suprema Corte. Por esta razão, diversos Estados norte-americanos têm despendido esforços para uniformizar as legislações a respeito do Sales Tax (Streamlined Sales Tax Agreement), para viabilizar sua cobrança no futuro.

Ou seja, a partir do momento em que o ônus da complexidade tributária é arcado por quem a cria, há interesse político e movimentação significativa para que mudanças sejam implementadas. Talvez aí resida a solução para os problemas do Sistema Tributário Brasileiro. No entanto, em um quadro em que quem paga o pato é o contribuinte, que interesse haverá em mudar?

Por: Leonardo Alcantara Ribeiro (estudante do 5º ano do DireitoGV e pesquisador do NEF)

Por que contribuintes cumprem normas tributárias?

É frequente ouvir especialistas preocupados com os altos índices de evasão tributária no Brasil perguntarem “quais são as novas estratégias de evasão utilizadas por contribuintes?” ou “por que razões contribuintes evadem?”. Não é tão comum, no entanto, ouvi-los perguntar “por que contribuintes cumprem normas tributárias?”.

De acordo com o professor do departamento de economia da Georgia State University, James Alm, reformular aquela pergunta (que, como veremos, implica também em uma mudança de atitude) é fundamental para a elaboração de novas estratégias que visam ao aumento dos níveis de cumprimento de normas

É preciso atentar para algumas sutilezas relativas à postura que está por trás da indagação “por que contribuintes evadem?”. Pergunta-se constantemente pelo não cumprimento, pois há o hábito de enxergar o contribuinte como um potencial fraudador e não como um cidadão com o qual é possível estabelecer um relacionamento cooperativo.

Alm explica que economistas que seguem o modelo standard de investigação constroem suas explicações a partir da metodologia “economics-of-crime”, proposta Gary Becker nos anos 60. Esta abordagem funda-se na suposição de que as ações dos contribuintes resultam de uma decisão racional, que busca maximizar a utilidade esperada no jogo da evasão. Nestes termos, o cumprimento de normas depende exclusivamente do “enforcement”: o pressuposto é o de que indivíduos (que correspondem à imagem de potenciais fraudadores) agem de acordo com as normas tributárias somente em razão das consequências econômicas da detecção e da punição.

O comportamento do contribuinte, contudo, não pode ser inteiramente explicado por considerações de ordem financeira. Dados empíricos demonstram que mesmo em países em que há baixos índices de cumprimento, a evasão jamais chega aos níveis previstos por análises puramente econômicas (pois, de acordo com estas, um indivíduo racional não declarará virtualmente nenhuma renda).

Alm conclui que a maior parte das análises produzidas pelos economistas sofre os efeitos daqueles limites e chama a atenção para a necessidade de se reconhecer a importância de instituições sociais e de ações que se dirijam a legitimação de autoridades fiscais.

O conceito de “responsiveness” ocupa um lugar central na discussão: para legitimar-se e aumentar os níveis de cumprimento voluntário, autoridades fiscais devem ser mais sensíveis e responsivas às especificidades dos negócios e às diferenças de comportamentos dos contribuintes. Esta é a orientação que tem dirigido as mais interessantes ações das administrações tributárias na experiência internacional – confiram-se os exemplos da Holanda, Canadá e Austrália.

Por: Mariana Pimentel (Doutora em Filosofia do Direito e Pesquisadora do NEF)

Percepções sobre o Modelo de Pesquisa

Uma importante dedução das nossas pesquisas é que os estudos sobre tributação devem ser realizados levando-se em conta o ambiente sociopolítico onde se inserem os sistemas tributários. Alguns estudos podem sugerir estruturas tributárias que seriam as mais eficientes possíveis. Por exemplo, introduzir um IVA federal no Brasil pode ser, tecnicamente, uma excelente proposta. Entretanto, levando-se em conta o ambiente institucional, em que o pacto federativo torna as negociações políticas extremamente difíceis, pode ser uma proposta inviável. Nesse contexto, o sistema legal de um determinado país não pode ser considerado uma variável exógena, que não se relaciona com outros fatores tais como a política e a cultura. Nesse sentido, segundo Katharina Pistor (professora da Columbia Law School), muitas das pesquisas realizadas no âmbito do “Law and Finance” (que, por sua vez, é uma das vertentes do Direito e Desenvolvimento) partem de um pressuposto errado: que o Direito é uma variável que pode ser estudada isoladamente, como se política e cultura fossem fatores exógenos.

Nossas pesquisas tentam, ao máximo, considerar o sistema tributário como ele é – um sistema, e não uma variável estática. Acreditamos que, assim, conseguiremos resultados mais viáveis para os princípios norteadores de uma Reforma Tributária eficiente.

Por: Dalton Yoshio Hirata (aluno do 5º ano do DireitoGV e pesquisador do NEF)

Estruturas para o Imposto sobre o Consumo

Realizamos também uma comparação da estrutura do Imposto sobre o Consumo adotada nos diferentes países da análise. Como se vê pela tabela abaixo, apenas o Brasil e a Índia separam mercadorias e serviços em duas bases diferentes. A maioria dos países possui um IVA, sendo os Estados Unidos uma experiência mais isolada de Sales tax que tributa apenas a última etapa da cadeia. O problema é que, como nossas pesquisas (e a própria historia da reforma tributária) indicam, é praticamente inviável, politicamente, juntar o ICMS e o ISS em apenas um imposto. A saída, talvez, seja colocar os órgãos de arrecadação estaduais e municipais em um ambiente institucional para, previamente, resolver as controvérsias dos dois tributos.

Tabela 5 - Modelos de Impostos sobre o Consumo Adotado pelos Países
País	IVA	Sales Tax	Mercadorias / Serviços
Alemanha	X
Brasil			X
Canadá	X
Eslováquia	X
Estados Unidos		X
França	X
Índia			X
Reino Unido	X

Por: Dalton Yoshio Hirata (aluno do 5º ano do DireitoGV e pesquisador do NEF)