Experiências Internacionais com Transparência Fiscal e Acesso, pelos
Cidadãos, das Informações Mantidas pelo
Setor Público: Tendências Mundiais
1 - Transparência e
Acesso à Informação como Fontes da Boa Governança - Anseios de Responsividade
Governativa nas Democracias
Immanuel Kant, para quem a atividade política, mormente a
atividade de governo, deveria estar limitada pela moralidade. No apêndice I de Paz Perpétua (1795) ele afirma que
embora a máxima “A honestidade é a melhor política” seja muitas vezes violada
na prática, outra máxima, “A honestidade é melhor do que qualquer política”
paira acima de qualquer objeção e é condição necessária a toda Política. Na
proposição que intitula fórmula
transcendental do direito público, Kant afirma: “Todas as ações referentes ao direito de outras pessoas são injustas,
se suas bases não admitem publicidade” (tradução livre). O princípio do acesso público à informação
governamental torna-se, assim, de alta prioridade.
O próprio Kant esclarece que esse princípio não deve ser visto
como meramente ético, no âmbito da doutrina da virtude, mas também como
jurídico, pertinente aos direitos da pessoa humana. Das múltiplas páginas em
que Kant discorre sobre o princípio da
publicidade dos atos públicos, a seguinte citação é irresistível (p.185):
“Uma máxima que não posso expressar
em voz alta, que precisa permanecer secreta, sob pena de fazer fracassar meu
propósito; uma máxima que não posso reconhecer publicamente sem provocar no ato
a oposição de todos a meu projeto; uma máxima que, se tornada conhecida,
suscitaria contra mim uma inimizade necessária e universal, e portanto
cognoscível a priori; uma máxima que
tem tais consequências as tem forçosamente porque encerra uma ameaça injusta ao
direito dos demais”.
O sigilo das informações
detidas pelo Estado têm uma longa história, que deixou hábitos arraigados,
difíceis de eliminar. Segundo Norberto Bobbio (citado em Cárdenas 2009), o
“recurso ao segredo” tem sido considerado durante séculos com a essência da
arte de governar. De Maquiavel a Hegel, os tratados políticos versavam sobre a razão de Estado com as circunstâncias e
razões do ocultamento. Segundo Bobbio, o poder tem buscado ser onipotente
através da oniciência invisível.
Esse controle através da informação unilateral (ver sem ser
visto, conhecer sem ser conhecido) pode ser ilustrado com o panóptico idealizado pelo filósofo e
cientista social inglês Jeremy Bentham. Num projeto de prisão circular, um
observador poderia ver todos os locais onde houvesse presos; alto controle com
baixo custo. A mesma ideia poderia ser aplicada em escolas e locais de
trabalho. Segundo Bentham, tratava-se de uma nova maneira de obter poder da
mente sobre a mente.
Em tempos modernos,
com o advento da Internet e das redes sociais, nem sequer se necessita da
arquitetura panóptica; como já advertiram diversos filósofos, a Sociedade de
Informação corre o risco de tornar-se numa Sociedade de Controle. O tema foi
objeto do 1984 de George Orwell, em que os súditos eram, através de
estrita vigilância, controlados pelo Grande Irmão, do qual nada sabiam, nem
seque se existia. De maneira mais contendente. O Processo de Franz Kafka
demonstra essa dissociação entre ver e ser visto: no livro (como no filme
homônimo dirigido por David Jones), o personagem José K não vê o magistrado
senão em forma borrada numa janela do tribunal e nem sabe do que é acusado.
Neles, a falta de transparência (segredo e poder associado a ele) torna agudo o
medo e a alienação.
As sociedades-nações organizadas em sistemas políticos
relativamente abertos, com instituições e práticas democráticas, aspiram cada vez mais a que seus governos
pratiquem políticas públicas eficientes,
eficazes, justas -- em poucas palavras, que desempenhem suas funções com um
alto grau de governança. Longe está o tempo em que o exercício democrático
pelos cidadão se limitava ao depósito do voto, no sufrágio universal (este
somente conquistado no século XX com o reconhecimento do direito de a mulher
votar e ser votada!). Hoje, o cidadão-eleitor exige que o estado seja operoso e
íntegro, que preste contas e que mantenha os dados da atividade do setor
público prontamente disponíveis para consulta.
A evolução da cidadania tem-se
caracterizado pela aquisição, ao longo da história, de três importantes
componentes: civil, político e social. Segundo o sociólogo Thomas H. Marshall
(1950), o elemento civil é constituído pelos direitos necessários ao exercício da
liberdade individual: a liberdade pessoal;
a liberdade de expressão, pensamento e fé; o direito de possuir
propriedade e de firmar contratos válidos; e o direito à justiça para defender
seus direitos em termos de igualdade com outras pessoas dentro do sistema
judicial. Já o elemento político
corresponde ao direito de participar do exercício do poder político, seja como
membro de órgãos dotados de poder político ou como eleitor dos membros de tais
órgãos. Finalmente, o elemento social
corresponde a um mínimo de bem-estar econômico e ao direito de compartilhar
plenamente da herança social e de viver uma vida civilizada dentro dos padrões
prevalecentes na sociedade – refere-se em particular ao sistema educacional e
aos serviços sociais.
Esse conceito de inserção social ficou defasado com o
surgimento da sociedade de informação, com a miríade de possibilidades abertas
pela Internet. De fato, até então, o acesso à cultura era vedado pelo analfabetismo (incapacidade de ler e
escrever), que cabia erradicar com o fim de capacitar as pessoas para a plena
cidadania inclusive na interação com os concidadãos. Em tempos de Internet, a alfabetização
tradicional (acesso à comunicação escrita) torna-se insuficiente, pois a falta
de acesso à Internet constitui verdadeiro analfabetismo
tecnológico que accorrenta o cidadão à ignorância e à falta de oportunidade
ainda mais do que o analfabetismo antigo.
Assim, os elementos de cidadania identificados por Marshall
(direitos civis, políticos e sociais) vêm, com o advento da Internet, a
requererem complementação com o direito
à informação, que podemos, seguindo Bovens (2002), considerar a quarta onda de direitos humanos. A
inserção dessa nova dimensão é consistente com a visão de Marshall (op.cit) de
que, no seu início, a cidadania era apenas um princípio de igualdade, mas que,
com o desenvolvimento do cabedal econômico social, outras dimensões puderam ser
adicionadas à cidadania. Este é certamente o caso da Internet, a da
correspondente capacidade de difusão da informação que ela permite, que não
existiam quando Marshall escreveu seu texto.
2 - Acesso à Informação
como Direito Fundamental - Passando do Ideal Filosófico-Político para as
Prescrições dos Estatutos Democráticos e de Direitos dos Cidadãos
O acesso à informação não reside apenas no âmbido da legislação
imperante em cada país. Ela é hoje reconhecida no mundo inteiro como tendo
natureza de direito humano fundamental,
merecendo portanto ampla proteção político-jurídico-administrativa. Documentos
da mais alta importância firmados por governos e instituições
não-governamentais reconhecem esse direito e prioridade.
A noção de liberdade de
informação foi reconhecida, inicialmente, pela ONU. Em 1946, durante sua
primeira sessão, a Assembleia Geral da
ONU adotou a Resolução 59(1) que afirmava:
“A liberdade de informação constitui
um direito humano fundamental e [ ] a pedra de toque de todas as liberdades a
que se dedica a ONU”.
O artigo 19 da Declaração
Universal dos Direitos do Homem (DUDH), adotada pelas Nações Unidas em 1948
traduzida para 360 línguas – o documento
mais traduzido no mundo – reza que
“Todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expressão, o
que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir,
sem consideração de fronteiras, informações
e ideias por qualquer meio de expressão”.
O texto citado tem sido considerado o berço do direito de
acesso à informação, o qual é essencial para o exercícios dos demais direitos
humanos. Sob inspiração desse texto, foi criada a organização ARTICLE 19 - Campanha Global pela Liberdade
de Expressão (sítio humanrightshouse.org)
para monitorar o progresso da liberdade de opinião e de expressão em todo o
mundo.
O Pacto Internacional
Sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP), tratado multilateral aprovado
pelas Nações Unidas em 1966 e em vigor deste 1976 (ratificado pelo Brasil em 1992),
não somente esclarece o alcance do art. 19 do DUDH como também estalece as
limitações aceitáveis ao acesso. Seu artigo 19 dispõe:
“1.
Ninguém poderá ser molestado por suas opiniões.
2.
Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse direito incluirá
a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer
natureza, independentemente de considerações de fronteiras, verbalmente ou por
escrito, em forma impressa ou artística, ou qualquer outro meio de sua escolha.
3.
O exercício do direito previsto no § 2º do presente artigo implicará
deveres e responsabilidades especiais. Consequentemente, poderá estar sujeito a
certas restrições, que devem, entretanto, ser expressamente previstas em lei e
que se façam necessárias para:
a)
assegurar o respeito dos direitos e da reputação das demais pessoas;
b)
proteger a segurança nacional, a ordem, a saúde ou a moral pública.
Note-se que o PIDCP ancora firmemente o direito de acesso à informação na liberdade de expressão. Note-se também que a denegação de acesso a
informação deve sempre decorrer de lei, não sobrando espaço discricionário,
para o arbítrio.
No mesmo diapasão, a Convenção
Americana Sobre Direitos Humanos (CADH), também conhecida como Pacto de São José da Costa Rica por ter
sido firmado naquela cidade em novembro de 1969, garante a liberdade de
expressão, em termos semelhantes aos instrumentos da ONU, e até mais
fortemente. Em particular o artigo 13, dedicado à liberdade de pensamento e de
expressão, dispõe que
“1. Toda pessoa tem direito à
liberdade de pensamento e de expressão. Esse direito compreende a liberdade de
buscar, receber e difundir informações e idéias de toda natureza, sem
consideração de fronteiras, verbalmente ou por escrito, ou em forma impressa ou
artística, ou por qualquer outro processo de sua escolha.
2. O exercício do direito previsto
no inciso precedente não pode estar sujeito a censura prévia, mas a
responsabilidades ulteriores, que devem ser expressamente fixadas pela lei a
ser necessárias para assegurar:
a) o respeito aos direitos ou à
reputação das demais pessoas;
b) a proteção da segurança nacional,
da ordem pública, ou da saúde ou da moral públicas.
3. Não se pode restringir o direito
de expressão por vias ou meios indiretos, tais como o abuso de controles
oficiais ou particulares de papel de imprensa, de frequências radioelétricas ou
de equipamentos e aparelhos usados na difusão de informação, nem por quaisquer
outros meios destinados a obstar a comunicação e a circulação de ideias e opiniões.
4. A lei pode submeter os
espetáculos públicos a censura prévia (...)
5. A lei deve proibir toda
propaganda a favor da guerra (...)”
Em
outubro de 2000, a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), órgão da OEA, emitiu a Declaração de Princípios sobre Liberdade de
Expressão, que entre outros princípios igualmente importantes contem o
seguinte:
“4. O acesso à informação em poder do Estado é um
direito fundamental do indivíduo. Os Estados estão obrigados a garantir o exercício
desse direito. Este princípio só admite limitações excepcionais que devem estar
previamente estabelecidas em lei para o caso de existência de perigo real e
iminente que ameace a segurança nacional em sociedades democráticas.”
Já em 1994 a Sociedade Interamericana
de Imprensa (SIP), uma organização da sociedade civil, de caráter regional,
organizava a Conferência Hemisférica sobre Liberdade de Expressão, a qual
adotou a Declaração de Chapultepec.
Trata-se de um conjunto de princípios que discorre sobre a garantia da
liberdade de expressão encontrada no Artigo 13 da CADH (Mendel 2011). A
Declaração reconhece, de forma explícita, o direito à informação como direito
fundamental, que inclui o direito de acesso à informação mantida por órgãos
públicos. Os três primeiros artigos da declaração rezam:
“I – Não há pessoas nem sociedades
livres sem liberdade de expressão e de imprensa. O exercício dessa não é uma
concessão das autoridades, é um direito inalienável do povo.
II – Toda pessoa tem o direito de
buscar e receber informação, expressar opiniões e divulgá-las livremente.
Ninguém pode restringir ou negar esses direitos.
III – As autoridades devem estar
legalmente obrigadas a pôr à disposição dos cidadãos, de forma oportuna e
equitativa, a informação gerada pelo setor público.”
A Declaração de
Chapultepec não tem estatura de direito internacional público, sendo antes
uma carta de princípios. Entretanto, em reconhecimento do seu conteúdo, ela foi
assinada por dois presidentes
brasileiros: Fernando Henrique Cardoso em 1996 e Luiz Inácio Lula da Silva
em 2006.
Já a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos
Povos, adotada pelos países membros da Organização
de Unidade Africana (OUA) em 1981 e em vigor desde 1986, se de um lado
estabelece (artigo 9º) que “toda a pessoa tem direito à informação”, de outro
restringe a expressão e difusão das opiniões ao condicioná-las ao “quadro das
leis e dos regulamentos”. Entretanto, em outubro de 2002 conseguiu-se
importante avanço quando a Comissão
Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos, órgão da OUA, adotou uma Declaração de Princípios sobre Liberdade de
Expressão na África que, em relação à liberdade de informação, dispõe:
“Os órgãos públicos não detêm
informações para si, mas atuam como guardiães do bem público, de modo que todos
têm o direito de acesso a informação, sujeito somente a regras claramente
definidas, estabelecidas por lei”.
A Convenção Européia Sobre Direitos Humanos,
como é comumente chamada a Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e
Liberdades Fundamentais adotada em 1950 e emendada diversas vezes, estabelece
no artigo 10 o direito de acesso à informação (inciso 1) e estabelece os
limites desse direito (inciso 2):
1.
Qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão. Este direito compreende a
liberdade de opinião e a liberdade de receber ou de transmitir informações ou
ideias sem que possa haver ingerência de quaisquer autoridades públicas e sem
considerações de fronteiras. O presente artigo não impede que os Estados
submetam as empresas de radiodifusão, de cinematografia ou de televisão a um
regime de autorização prévia.
2.
O exercício desta liberdades, porquanto implica deveres e responsabilidades,
pode ser submetido a certas formalidades, condições, restrições ou sanções,
previstas pela lei, que constituam providências necessárias, numa sociedade
democrática, para a segurança nacional, a integridade territorial ou a
segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a proteção da
saúde ou da moral, a proteção da honra ou dos direitos de outrem, para impedir
a divulgação de informações confidenciais, ou para garantir a autoridade e a
imparcialidade do poder judicial.
Há também importantes documentos proclamando o direito de
acesso à informação, emitidos pelo Conselho da Europa, pela Organização dos Estados Americanos (OEA),
pela Convenção das Nações Unidas Contra
a Corrupção e a Organização para a
Cooperação Econômica e o Desenvolvimento (OCDE). Na sua assembleia geral de
3 de junho de 2006 a OEA instou os
Estados a que respeitem e façam respeitar o acesso à informação pública a todas
as pessoas e a que promovam a adoção de disposições legislativas que forem
necessárias para assegurar seu reconhecimento e aplicação efetiva.
As principais organizações internacionais nomeiam mandatários especiais a cargo de
assuntos de liberdade de expressão. No caso da ONU, trata-se do Relator Especial
para a Liberdade de Opinião e Expressão; na OEA, do Relator Especial sobre
Liberdade de Expressão; e na Organização
para a Segurança e Cooperação Européia (OSCE), do Representante para a
Liberdade da Mídia. Em novembro de 1999, os três mandatários especiais
reuniram-se, pela primeira vez, sob os auspícios da entidade de direitos
humanos ARTIGO 19. Na ocasião foi adotada uma Declaração Conjunta que continha
a seguinte assertiva:
“Implícito à liberdade de expressão
está o direito das pessoas de acesso
aberto a informação e a saber o que os governos estão fazendo em seu nome,
sem o qual a verdade definharia e a participação do povo no governo
permaneceria fragmentada”. (destaque nosso)
Referidos mandatários
agora emitem uma Declaração Conjunta anual acerca de diferentes temas
ligados à liberdade de expressão. Em sua Declaração Conjunta de 2004, eles
refinaram o conceito de direito a informação, nos seguintes termos:
“O direito de acesso à informação em
posse das autoridades públicas constitui um direito humano fundamental que deve
ser tornado efetivo em nível nacional através de legislação abrangente (leis de
liberdade de informação, por exemplo) baseada no princípio da máxima divulgação, estabelecendo a presunção de que toda informação é
acessível e está sujeita somente a um sistema estrito de exceções.” (destaque
nosso)
Um alento importante para a conferência de Atlanta foi
importantíssimo precedente na história do acesso à informação: o julgamento
pela Corte Interamericana dos Direitos
Humanos (sediada na Costa Rica e encarragada da aplicação da Convenção
Interamericana dos Direitos Humanos) do caso
Claude Reyes v. Chile. A Corte decidiu em 19 de setembro de 2006 que o
artigo 13 da Convenção estabelece um direito geral de acesso à informação e que
os países têm o dever de prover um sistema para o exercício daquele direito.
Foi a primeira vez – mas certamente não a última – em que um tribunal
internacional decidiu que o acesso público à informação existente no governo é
um direito fundamental para a participação democrática e a liberdade de
expressão (Blanton 2006).
Claude Reyes acionara o estado
chileno na qualidade de diretor executivo da Fundación Terram, uma organização
ambiental, em razão de não ter obtido todas as informações que solicitara em
relação a um contrato celebrado entre o
Chile e uma empresa estrangeira cujo projeto de industrialização florestal
implicava sério impacto ambiental. Na decisão da Corte Interamericana (2006), muito bem assentada no direito e clara
nas conclusões, se lê:
“92. La Corte observa que en una sociedad
democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el
principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda
información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones.
98. …
la Corte entiende que el establecimiento de restricciones al derecho de acceso
a información bajo el control del Estado a través de la práctica de sus
autoridades, sin la observancia de los límites convencionales (supra párrs. 77
y 88 a 93), crea un campo fértil para la actuación discrecional y arbitraria
del Estado en la clasificación de la información como secreta, reservada o
confidencial, y se genera inseguridad jurídica respecto al ejercicio de dicho
derecho y las facultades del Estado para restringirlo.
101.
… el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar los
derechos protegidos en la Convención …”
Finalmente, de particular importância é a decisão da Corte de
que ao aderir à Convenção Americana os
estados conveniados se obrigam a adotar legislação interna que garanta o
acesso à informação:
“103. … al no haber adoptado las medidas necesarias y compatibles con la
Convención para hacer efectivo el derecho al acceso a la información bajo el
control del Estado, Chile incumplió la obligación general de adoptar disposiciones
de derecho interno que emana del artículo 2 de la Convención.”
Outro marco importante na consolidação do direito de acesso à
informação foi a conferência convocada em 2008 pelo altamente respeitado Centro Carter, de Atlanta. O Centro foi
fundado pelo casal Jimmy e Rosalyn Carter em 1982. Representantes de governos,
organizações da sociedade civil, organismos internacionais, fundações de
assistência, imprensa, academia, em resumos 125 membros da comunidade de acesso
à informação, de 40 países, firmaram a Declaração
de Atlanta com um plano de ação para a aprovação, implementação e exercício
do direito de acesso à informação.
A conferência de Atlanta reconheceu o acesso à informação como a base da participação cidadã, a boa
governança, a eficiência do setor público, a responsabilidade e os esforços no
combate à corrupção, a inclusão social e a realização dos outros direitos
econômico-sociais e político-civis.
A conferência de Atlanta
compilou os vários compromissos internacionais e resumiu o conjunto de
direitos à informação em poucas proposições precisas:
●
O direito fundamental de acesso à informação é inerente
em todas as culturas e sistemas de governo. É fundamental para a dignidade
humana, a equidade e a paz com justiça
●
Falta de acesso à informação prejudica
desproporcionadamente mais os pobres, as mulheres e os grupos marginalizados,
portanto o acesso deve ser garantido a todos os setores da economia
●
Transparência é necessária e instrumento poderoso para
promover a segurança humana e do estado
●
As novas tecnologias oferecem grande potencial para
promover o acesso à informação, mas diversos fatores tem impedido que muitos se
beneficiem dele
●
Por em vigor uma lei compreensiva é essencial, mas
insuficiente para estabelecer e manter o direito de acesso a informação.
A Commonwealth,
organização que reune 54 países, promove a livre expressão e o acesso à
informação. Em março de 1999, a Secretaria da Commonwealth reuniu um grupo de
especialistas para discutir o direito a informação. O grupo adotou uma série de
princípios e diretrizes sobre liberdade de informação, inclusive o seguinte:
“A liberdade de informação deve ser
garantida como um direito legal e aplicável, que permita a todos os indivíduos
obter dados e informações mantidas pelos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, bem como quaisquer empresas estatais e outros órgãos com funções
públicas.”
Esses princípios e diretrizes foram aprovados pelos ministros
da Justiça da Commonwealth em maio de 1999 em Port of Spain, Trinidad e Tobago.
A Secretaria também elaborou um Modelo
de Lei de Liberdade da Informação para uso dos países membros, a maioria
dos quais têm sistema jurídico baseado na Common
Law.
As instituições
financeiras internacionais (IFIs) também têm contribuído para fomentar a
transparência como base da sociedade democrática. Em especial, o Fundo
Monetário Nacional publicou em 1998 um Código
de Boas Práticas para Transparência Fiscal, o qual foi atualizado em 2007 e
complementado com um Manual de Transparência Fiscal. Enfatizando a
transparência, o Código estabelece que ao público deveriam ser providas
informações completas sobre a atividade
fiscal do governo no passado, no presente e a projetada.
As IFIS também começam a praticar o que pregam. Em julho de
2010 o Banco Mundial estabeleceu uma
política de acesso a seus dados,
tornando públicos, pela primeira vez, milhares de documentos sobre suas
operações no mundo todo. No caso em que o Banco se recuse a prover alguma
informação solicitada, recurso pode ser apresentado a um painel composto de
três membros independentes. Em 3 de agosto de 2012 o Banco Mundial iniciou uma
pesquisa (survey) para aferir a
experiência do público com o acesso às informações da instituição.
O Fundo Monetário
Internacional (FMI) criou em 2001 um Escritório de Avaliação Independente
para realizar avaliações objetivas e independentes sobre as políticas e
operações do FMI. Desde então, o FMI tem tornado públicos a maior parte dos
seus relatórios sobre o acompanhamento das economias dos países membros. O Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) criou em 2010 o Mecanismo Independente de Consulta e Investigação
(MICI) como foro independente para ouvir reclamações de comunidades ou
indivíduos afetados adversamente por operaciones financiadas por el BID e
assegurar transparência das operações do banco.
3 - O Contínuo Progresso
na Adoção dos Preceitos de Transparência e Acesso pelas Principais Nações - Como
o Brasil se Posiciona no Concerto das Nações
A primeira lei de acesso
à informação que aparece nos anais da história foi adotada na Suécia e
Finlândia em 1766 (na época os dois países estavam unificados). A ley, Gracioso Decreto de Sua Majestade sobre o
Liberdade da Escrita e da Imprensa (tradução para o inglês disponível em
Mustonen 2006), visava proteger a imprensa (com a eliminação da censura
política) e assegurar o amplo acesso aos documentos da administração pública.
Com isso, fomentar o controle social sobre a atividade do governo e portanto
melhorar a governança (Manninen 2006). Embora a inovação tenha sido suspendida
entre 1772 e 1809, o princípio da publicidade tem permanecido vibrante nos
países nórdicos.
Fora dos países nórdicos, no entanto, a semente da
transparência dos atos governamentais demoraria cerca de dois séculos a
germinar plenamente. A adoção de nova lei de acesso aos documentos públicos na Finlândia em 1951 foi seguida nos Estados Unidos pela Lei da Liberdade de Informação (1966) e
pela Dinamarca em 1970. Nos últimos
cinco anos do século XX formou-se verdadeira onda democratizadora, breve período no qual mais de 40 países do
mundo seguiram o exemplo (Ackerman e Sandoval 2005).
A decisão de 2006 da Corte Interamericana de Direitos Humanos,
menciona acima, deu um ímpeto importante para o estabelecimento, na legislação
de cada país, do direito de acesso à informação. Leis de Acesso à Informação (LAI) foram promulgadas em Honduras em
2006, na Nicaragua em 2007, no Chile, na Guatemala e no Uruguai em 2008, em El
Salvador em 2011 e no Brasil em 2012.
Dentre os 22 países da América Latina e Caribe que dispõem de
LAI, o México é considerado o mais
avançado em termos de aplicação efetiva. Em 1999, mesmo antes que uma LAI
existira, a Suprema Corte de Justiça mexicana havia decidido que o acesso dos
cidação à informação possuída pelas autoridades somente é limitado por razões
de segurança nacional e o respeito ao direito de terceiros (Berrones 2007). Em
2002 o México adota a Lei Federal de
Transparencia e Acesso à Informação Pública Governamental, que é
regulamentada no ano seguinte.
Constituiu-se uma instituição independente e forte, o Instituto Federal de Acceso a la
Información y Protección de Datos (IFAI) (www.ifai.org.mx),
que combina poderes judiciais com os de tribunação de recursos contra recusas
de informação por funcionários e repartições do governo. O IFAI não hesita em revogar
decisões de ministros de estado nos casos em que seus ministérios insistam na
retenção de informações. Neste mês de agosto de 2012 o IFAI está propondo
legislação atualizada e mais forte, tornando o acesso à informação uma política
de estado.
Ao todo, existem hoje no
mundo 96 países com legislação garantindo o acesso à informação controlada
pelo governo e suas repartições; são leis, decretos ou dispositivos
constitucionais que asseguram o direito de ação para compelir a autoridade a
prestar a informação requerida. A legislação mais recente é Lei do Direito ao Acesso à Informação,
do Iémen, que entrou em vigor em
julho de 2012. Além disso, em um número não pequeno de países, leis de acesso à
informação estão em fase de elaboração.
É a seguinte a distribuição
entre regiões do mundo dos países que dispõem de legislação em vigor em
julho de 2012, segundo dados compilados pela organização Open Society / Justice
Iniciative:
|
África
|
11
|
|
América Latina e Caribe
|
22
|
|
Europa Ocidental
|
18
|
|
Europa Central e Oriental
|
24
|
|
Ásia Central
|
3
|
|
Ásia e Pacífico
|
15
|
|
Oriente Médio
|
3
|
|
TOTAL
|
96
|
O Brasil introduziu em
2011 uma legislação vigorosa de acesso à informação (Lei nº 12.527, de 18
de novembro). Numa comparação internacional das leis de acesso à informação e
avaliação, resumida na figura abaixo, o sistema brasileiro de acesso à
informação se situa se relativamente bem, mas não entre as melhores do mundo:
na faixa amarela, aquém da faixa verde das legislações modelares.
Dissecando os dados da avaliação feita, encontramos as razões para a nota boa mas não excelente
obtida pelo Brasil no ranking
internacional. É que a lei brasileira, enquanto assegura excelente direito
de acesso e grande cobertura (todo o setor público federal, estadual e
municipal), deixa a desejar no que diz respeito aos procedimentos de
solicitação de informações, na pouco clara delimitação das exceções, nas
sanções pelo incumprimento e sobretudo pela quase inexistência de sistema de
recursos contra denegações injustificáveis das autoridades. O quadro abaixo
compara as notas obtidas pelo Brasil em cada quesito com o máximo de pontos
obteníveis no índice:
|
Seção
|
Máximo de Pontos
|
Pontos Obtidos
|
|
1. Direito de Acesso
|
6
|
6
|
|
2. Cobertura
|
30
|
29
|
|
3. Regras de Solicitação
|
30
|
18
|
|
4. Exceções e Recusas
|
30
|
20
|
|
5. Recursos
|
30
|
8
|
|
6. Sanções e Proteções
|
8
|
3
|
|
7. Medidas Promocionais
|
16
|
10
|
|
TOTAL DE PONTOS
|
150
|
94
|
Fonte: Global Right to Information Rating (rti-rating.org).
Em resumo: Em pouco tempo e recentemente, o Brasil já logrou avanços consideráveis na prestação de
informações à cidadania sobre as informações de que dispõe a administração
pública e suas entidades nos três níveis de governo. Devemos todos membros da
cidadania juntar esforços para consolidar as conquistas e avançar na direção
que nos propomos. Pois muito resta por
fazer para nos colocarmos no primeiro pelotão de países com cultura de
transparência, respeito ao cidadão e governo participativo.
Referências
John M. Ackerman e Irma E. Sandoval, Leyes
de Acceso a la Información en el Mundo, Cuadernos de Transparencia núm. 7,
México: IFAI, 2005.
James E. Alt e David D. Lassen, “Fiscal Transparency, Political Parties, and
Debt in OECD Countries,” American Journal of Political Science
50(3):530–550, 2006.
Ricardo U. Berrones, “Gobernabilidad, Transparencia y Reconstrucción del
Estado”, Convergencia-Revista de Ciencias
Sociales (México), vol. 14. n. 45, septiembre/diciembre 2007.
Thomas S. Blanton, “Government Information Now Seen as a Human Right”, em
Juha Mustonen (org.), The World’s First
Freedom of Information Act: Anders Chydenius’ Legacy Today, Anders Chydenius
Foundation, 2006.
Mark Bovens,
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